İdari İşlemlere Karşı İptal Davası ve Dava Açma Süresi

İdare, kamu gücüne dayanarak tek yanlı işlemler yapar. Bir ruhsatın iptali, bir imar planı değişikliği, bir idari para cezası veya bir atama işlemi, ilgilisinin hukuki durumunu doğrudan etkiler. Anayasanın 125. maddesi, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolunun açık olduğunu belirtir.

Bu denetimin araçlarından biri iptal davasıdır. İptal davası, hukuka aykırı bir idari işlemin geçmişe etkili biçimde ortadan kaldırılmasını sağlar. Davanın kabulü hâlinde işlem, hiç yapılmamış gibi sonuç doğurur.

Aşağıda iptal davasının şartları, hukuka aykırılık sebepleri, dava açma süresi ve sürenin korunmasına ilişkin kurallar genel hatlarıyla açıklanmaktadır.

İptal davasının konusu

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun (İYUK) 2. maddesi iptal davasını, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlar.

Aynı maddenin ikinci fıkrası denetimin sınırını çizer. İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Mahkemeler yerindelik denetimi yapamaz; idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde veya idari işlem niteliğinde karar veremez. Başka bir anlatımla mahkeme, idarenin yerine geçerek “daha isabetli” bir karar veremez; yalnızca yapılan işlemin hukuka uygun olup olmadığını inceler.

Kesin ve yürütülmesi gereken işlem

Dava konusu edilebilmesi için işlemin kesin ve yürütülmesi gereken nitelikte olması gerekir. Bu husus, dilekçeler üzerinde yapılan ilk incelemede ayrıca değerlendirilir (İYUK m. 14). Hazırlık niteliğindeki yazışmalar, görüş bildirimleri veya iç işleyişe ilişkin duyurular kural olarak tek başına dava konusu edilemez.

Menfaat ihlali

İptal davası açabilmek için kişisel bir hakkın ihlali aranmaz; menfaatin ihlal edilmiş olması yeterlidir. Bu ölçüt, tam yargı davasından ayrılan en belirgin noktadır. Tam yargı davası, idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zarar görenler tarafından açılır. Zarara ilişkin talepler için tam yargı davası ayrıca değerlendirilmelidir.

Hukuka aykırılık sebepleri

Kanun, hukuka aykırılığı beş unsur üzerinden ele alır. Bunlardan yalnızca birinin bulunması iptal için yeterlidir.

Yetki unsuru, işlemin onu yapmaya kanunen yetkili makam tarafından yapılmasını ifade eder. Kişi, konu, yer ve zaman bakımından yetkisizlik bu başlık altında incelenir.

Şekil unsuru, işlemin öngörülen usule ve biçime uygun yapılmasını gerektirir. Gerekçe gösterilmesi, ilgilinin savunmasının alınması veya belirli bir kurulun görüşünün alınması gibi usul kuralları bu kapsamdadır.

Sebep unsuru, işlemin dayandığı maddi ve hukuki olguya ilişkindir. Dayanak olarak gösterilen olgunun gerçekte bulunmaması ya da hukuken sebep sayılamayacak bir olguya dayanılması hukuka aykırılık oluşturur.

Konu unsuru, işlemin doğurduğu hukuki sonuca ilişkindir. Maksat unsuru ise işlemin kamu yararı amacı dışında bir amaçla yapılıp yapılmadığını ifade eder.

Dava açma süresi

Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış, vergi mahkemelerinde otuz gündür (İYUK m. 7). Özel kanunlarda daha kısa süreler öngörülmüş olabileceğinden, işlemin dayanağı mevzuatın ayrıca incelenmesi gerekir.

Kanun bazı uyuşmazlıklar için ayrı usuller de öngörmüştür. İhale işlemleri, acele kamulaştırma ve Özelleştirme Yüksek Kurulu kararları gibi konularda uygulanan ivedi yargılama usulünde dava açma süresi otuz gündür (m. 20/A). Merkezî ve ortak sınavlara ilişkin davalarda ise bu süre on gündür (m. 20/B).

Sürenin başlangıcı

İdari uyuşmazlıklarda süre, yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlar. Adresi belli olmayanlara özel kanunlarındaki hükümlere göre ilan yoluyla bildirim yapılan hâllerde süre, son ilan tarihini izleyen günden itibaren on beş gün sonra işlemeye başlar.

İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer; düzenleyici işlem, uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birlikte dava açabilir. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması, buna dayalı işlemin iptaline engel değildir.

Sürenin hesaplanması

Süreler tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlar. Tatil günleri sürelere dâhildir; ancak sürenin son günü tatil gününe rastlarsa süre, tatil gününü izleyen çalışma gününün bitimine kadar uzar. Sürenin bitmesi adli ara verme zamanına rastlarsa süre, ara vermenin sona erdiği günü izleyen tarihten itibaren yedi gün uzamış sayılır (m. 8).

İdareye başvuru ve zımni ret

İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilir. Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır ve ilgililer bu sürenin bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde dava açabilir (m. 10).

Otuz günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili, bu cevabı isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi kesin cevabı da bekleyebilir. Bu hâlde dava açma süresi işlemez; ancak bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren dört ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hâllerinde, otuz günlük sürenin bitmesinden sonra cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açılabilir.

Üst makama başvurma

Dava açılmadan önce idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması; üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvuru, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durdurur (m. 11).

Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması hâlinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır. Bu nedenle başvurunun, dava açma süresinin son gününe bırakılmaması önem taşır. İvedi yargılama usulü ile merkezî sınavlara ilişkin davalarda bu madde hükümleri uygulanmaz.

Yürütmenin durdurulması

Dava açılması, dava edilen idari işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz. Yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için, işlemin uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerekir (m. 27).

Karar, kural olarak davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe gösterilerek verilir. Kararlarda, işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve doğacak zararların neler olduğu ayrıca belirtilir. Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir, idareden ve adli yardımdan yararlananlardan teminat alınmaz.

Bu istemler hakkında verilen kararlara karşı, kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz mercii yedi gün içinde karar vermek zorundadır ve bu karar kesindir. Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz.

Kararın sonuçları

İdare, mahkeme kararlarının icaplarına göre gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez (m. 28). Kararlara göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hâllerde idare aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açılabilir.

Sonuç

İptal davası, idari işlemin hukuka uygunluğunun denetlendiği temel yoldur. Davanın esasının incelenebilmesi, öncelikle işlemin kesin ve yürütülmesi gereken nitelikte olmasına, menfaat ilişkisinin bulunmasına ve sürenin kaçırılmamış olmasına bağlıdır.

Süreler hak düşürücü niteliktedir ve idareye yapılan başvurular süreyi yalnızca kanunda öngörülen ölçüde durdurur. Bu nedenle tebliğ tarihini gösteren belgelerin saklanması ve başvuru tarihlerinin kayıt altına alınması önem taşır. İdari yargı süreçleri hakkında genel bilgiler idare hukuku başlığı altında da yer almaktadır. Her somut olay kendi koşulları içinde ayrıca değerlendirilmelidir.

Sıkça Sorulan Sorular

İdari işlemin tebliğ edilmemesi dava açma süresini nasıl etkiler?

Süre, idari uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlar (İYUK m. 7). Tebligat yapılmamışsa sürenin işlemeye başlamasından söz edilemez; bu durumda işlemin öğrenildiği tarih önem kazanır. Öğrenme tarihinin ispatı bakımından işleme ilişkin yazışmaların ve kayıtların saklanması gerekir.

Dava açma süresi geçtikten sonra idareye başvurulabilir mi?

Üst makama başvurunun dava açma süresini durdurabilmesi için, başvurunun idari dava açma süresi içinde yapılmış olması gerekir (m. 11). Süre geçtikten sonra yapılan başvuru, dolmuş olan dava açma süresini yeniden canlandırmaz. Buna karşılık ilgililer, yeni bir işlem yapılması istemiyle idareye her zaman başvurabilir; bu başvuru hakkında 10. madde hükümleri uygulanır.

Düzenleyici bir işleme karşı süre geçmişse ne yapılabilir?

İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi ilan tarihini izleyen günden başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer; düzenleyici işlem, uygulama işlemi veya her ikisi aleyhine birlikte dava açabilir (m. 7). Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması, ona dayalı uygulama işleminin iptaline engel oluşturmaz.

Yürütmenin durdurulması istemi reddedilirse dava sona erer mi?

Hayır. Yürütmenin durdurulması, yargılama sürerken geçici koruma sağlayan bir ara karardır; istemin reddi davanın esası hakkında verilmiş bir karar değildir. Ret kararına karşı tebliği izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir (m. 27). Dava, esas hakkında karar verilinceye kadar görülmeye devam eder.

İptal kararı verilirse idare ne yapmak zorundadır?

İdare, kararın icaplarına göre gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur ve bu süre kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez (m. 28). Kararın gereği yerine getirilmezse ilgili idare aleyhine maddi ve manevi tazminat davası açılabilir.